La società di servizi non sempre fornisce consulenza del lavoro

(Tar Lazio 4237/2003)

L’espressione “full service” può far credere ad un’assistenza completa sui dipendenti
Le società di servizi possono svolgere attività strumentali ed accessorie all'attività di consulenza nel lavoro, ma non l'attività di consulenza stessa, pertanto farsi pubblicità dichiarando di fornire un "full service" può indurre i destinatari del messaggio pubblicitario a credere che la società svolga tutti gli adempimenti riguardanti l'amministrazione del personale dipendente. Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio ha accolto il ricorso presentato dal Consiglio Provinciale dei Consulenti del Lavoro di Roma contro l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato che aveva dichiarato non ingannevole il messaggio pubblicitario di una società di servizi che offriva un "full service", indicando di avvalersi della collaborazione di consulenti di lavoro. Secondo i giudici amministrativi ,nonostante l'indicazione di avvalersi di consulenti di lavoro, è proprio l'espressione utilizzata, quella del full service, per descrivere i servizi offerti ad essere di per sé ingannevole, in quanto i destinatari della pubblicità sono portati a pensare che la società sia in grado di fornire tutte le attività in materia di lavoro, alcune delle quali invece vengono svolte esclusivamente dai consulenti del lavoro con i quali però i clienti della società di servizi non hanno alcun rapporto contrattuale che si instaura invece solo con l'impresa che offre i servizi. (22 maggio 2003)

Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione Prima, sentenza n.4237/2003
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Sezione Prima
composto dai Magistrati:
Corrado CALABRO' Presidente
Antonino SAVO AMODIO Consigliere rel.
Germana PANZIRONI Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 7898 del 1998 Reg. Gen., proposto dal Consiglio Provinciale dell'Ordine dei Consulenti del Lavoro di Roma, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Pietro Federico, con il quale elettivamente domicilia in Roma, Corso Trieste n. 61;
con l'intervento ad adiuvandum
del Consiglio Nazionale dei Consulenti del Lavoro di Roma, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Ludovico Grassi, con il quale elettivamente domicilia in Roma, Via F. Corridoni n. 23;
contro
l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del rappresentante legale p.t., rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, con la quale elettivamente domicilia in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12;
e nei confronti
di Inaz Paghe S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Giorgio Floridia e Avilio Presutti, con i quali elettivamente domicilia in Roma, Via delle Tre Madonne n. 16;
per l'annullamento
del provvedimento adottato dall' Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato nell'adunanza del 13 marzo 1998, comunicato, a mezzo raccomandata, limitatamente al punto b) del dispositivo;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, dell'interventore ad adiuvandum e della controinteressata;
Visto il ricorso incidentale proposto da Inaz Paghe S.r.l.;
Visti gli atti tutti di causa;
Nominato relatore il consigliere Antonino Savo Amodio e uditi, all'udienza del 12 febbraio 2003, l'avv. Federico, l'avv. Grassi e l'avv. Presutti;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
FATTO
Il Consiglio Provinciale dell'Ordine dei Consulenti del Lavoro di Roma espone che, con tre segnalazioni prodotte tra il 4 settembre ed il 20 novembre 1997, denunciava all'Autorità garante della concorrenza e del mercato (successivamente: Autorità) la presunta ingannevolezza di una pluralità di messaggi della Soc. Inaz Paghe, diretti a pubblicizzare i servizi dalla medesima offerti ai propri clienti.
L'Autorità effettuava la prescritta istruttoria, acquisendo anche il parere del Garante per la Radiodiffusione e l'Editoria, trattandosi di messaggi diffusi attraverso stampa. Quest'ultimo concludeva per l'ingannevolezza dell'intero contenuto dei messaggi in questione.
Intervenivano nel procedimento rappresentanti del Consiglio Nazionale e dei Consigli Provinciali dei Consulenti del Lavoro di Frosinone e di Milano.
Nell'adunanza del 13 marzo 1998, l'Autorità affermava la parziale ingannevolezza dei messaggi pubblicitari, dichiarando pienamente ammissibile quello avente ad oggetto l'offerta del cd. "full service".
Non condividendo tale conclusione, il Consiglio Provinciale dell'Ordine dei Consulenti del Lavoro di Roma ha notificato all'Autorità e alla Soc. Inaz Paghe ricorso giurisdizionale, nel quale si propongono i seguenti motivi di doglianza:
1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 3 del decreto legislativo 25 gennaio 1992 n. 74, con riferimento a quanto disposto dall'art. 1 della legge 11 gennaio 1979 n. 12, sull'ordinamento della professione di consulente del lavoro, atteso che l'Autorità, pur avendo rilevato che la Soc. Inaz Paghe, con la prestazione "Full Service", offrirebbe anche un'attività di consulenza, avrebbe contraddittoriamente affermato la sufficienza dell'indicazione che la stessa si avvaleva di "consulenti del lavoro iscritti all'Albo professionale".
In tal modo avrebbe operato un'inammissibile assimilazione della mera attività strumentale, collegata all'utilizzo degli strumenti informatici, a quella di consulenza, di esclusiva spettanza dei singoli professionisti abilitati, in base all'art. 1 della citata legge n. 12/79.
Di conseguenza, i messaggi in questione risulterebbero ingannevoli per i consumatori, in quanto farebbero insorgere in essi il convincimento che l'offerta del "full Service" sarebbe effettivamente onnicomprensiva.
2) Eccesso di potere per travisamento dei fatti e illogicità manifesta, in primo luogo, in quanto sarebbe stata la stessa Soc. Inaz Paghe a sollevare nell'audizione il problema della liceità dell'attività di consulenza offerta con la formula "full service".
In ogni caso, non si sarebbe tenuto in alcun conto che il rapporto contrattuale intercorrerebbe esclusivamente fra la stessa Società e i propri clienti.
Si è costituita in giudizio l'Autorità che, nella memoria difensiva, eccepisce, in via preliminare, l'inammissibilità del ricorso e, nel merito, controdeduce alle censure mosse al provvedimento impugnato.
E' presente anche la Soc. controinteressata, la quale, a sua volta, formula la medesima eccezione di rito e controdeduce ai due motivi di ricorso. Inoltre, sub specie di ricorso incidentale, rivolge la sua attenzione alla disciplina riguardante i consulenti del lavoro, contenuta nell'art. 1 della legge 11 gennaio 1979 n. 12, della quale denuncia il contrasto sia con l'art. 41 della Costituzione che con l'ordinamento comunitario.
Il Consiglio Nazionale dei Consulenti del Lavoro, da parte sua, ha spiegato un intervento ad adiuvandum delle ragioni addotte dal ricorrente.
DIRITTO
1) Preliminare all'esame delle censure proposte dal Consiglio Provinciale dell'Ordine dei Consulenti del Lavoro di Roma è la verifica di ammissibilità del ricorso.
Tanto l'Autorità resistente quanto la controinteressata, citando la giurisprudenza, anche di questo Tribunale, affermano che il Consiglio sarebbe privo della necessaria legittimazione a ricorrere.
Vengono richiamate, in particolare, le conclusioni raggiunte dalla Sezione nella sentenza 19 maggio 1998 n. 1725, in merito alla corretta interpretazione dell'art. 7 del D.L. vo 25 gennaio 1992 n. 74 (<<Attuazione della direttiva 84/450/CEE, come modificata dalla direttiva 97/55/CE, in materia di pubblicità ingannevole e comparativa) [1].
In quella decisione, si è innanzi tutto evidenziato l'obiettivo perseguito dalla normativa del 1992, quale emerge dalla definizione datane dell'art. 1: "tutelare dalla pubblicità ingannevole e dalle sue conseguenze sleali i soggetti che esercitano un'attività commerciale, industriale, artigianale o professionale, i consumatori e, in genere, gli interessi del pubblico nella fruizione di messaggi pubblicitari, nonché di stabilire le condizioni di liceità della pubblicità comparativa".
Di conseguenza, allorché l'art. 7 comma 2 del medesimo decreto legislativo attribuisce ai singoli, alle associazioni e alle organizzazioni, la facoltà di richiedere all'Autorità l'inibizione della pubblicità ritenuta ingannevole, risponde ad un interesse esclusivamente pubblico. Pertanto, il singolo consumatore o le Associazioni di esso rappresentative non agiscono per la promozione di un interesse proprio, distinto da quello della collettività cui appartengono, non potendo ad essi derivare alcuna utilità dalla declaratoria di decettività eventualmente pronunziata dall'Autorità in relazione al messaggio denunziato, rifluendo gli effetti positivi del relativo provvedimento soltanto sulla collettività dei consumatori.
La conclusione è che i soggetti innanzi indicati non hanno alcuna legittimazione ad impugnare la determinazione finale assunta dall'Autorità, siccome non incidente, direttamente ed immediatamente, sulla propria posizione soggettiva.
I principi appena riassunti, seppure pienamente condivisibili, risultano inconferenti nel caso di specie, nel quale il Consiglio dell'Ordine dei Consulenti del Lavoro non costituisce un soggetto collettivo, destinato a tutelare gli interessi dei concorrenti o dei consumatori, ma si ascrive nella categoria, anch'essa contemplata dall'art. 7 citato, delle pubbliche amministrazioni, legittimate a sollecitare l'intervento dell'Autorità "in relazione ai propri compiti istituzionali".
Risulta evidente, dalla proposizione appena riportata, la differente prospettiva, nella quale si colloca l'attuale ricorrente, che, anziché orientare la propria iniziativa a tutela di un interesse della collettività, così indifferenziato da coincidere con quello esclusivamente pubblico, agisce per la salvaguardia della propria sfera di interessi, che sono quelli della categoria, della quale è, "istituzionalmente", ente esponenziale.
Quanto detto radica la personalità dell'interesse fatto valere in giudizio, che è, appunto, di natura collettiva, a difendere le attribuzioni, legislativamente determinate, dei consulenti del lavoro, giusta la previsione dell'art. 14 della più volte citata legge n. 14/79, che attribuisce ai Consigli Provinciali il potere-dovere di vigilanza "per la tutela del titolo professionale di consulente del lavoro".
Radica altresì l'interesse a ricorrere, atteso che, se fossero condivise le censure rivolte nei confronti della decisione dell'Autorità, ne deriverebbe una sicura distrazione della clientela dei consulenti stessi, a vantaggio di una società di servizi.
2) Il ricorso è altresì fondato.
Oggetto dell'impugnativa è la decisione dell'Autorità, nella parte in cui ha reputato legittimi i messaggi relativi alla modalità "full service", offerta dalla Soc. Inaz Paghe, diffusi su "Italia Oggi" su "S.r.l.", su un volontino ("Di che taglia è la vostra azienda"), su "Il Sole 24 Ore", su PC "Week" e tramite lettera circolare.
La stessa Autorità, nella parte motiva del suo provvedimento, illustrando i messaggi in questione, evidenzia che, sia pure con differenziazioni meramente grafiche o formali, la descrizione che Inaz Paghe fa del sistema "full service" è che, con esso, "l'impresa demanda in toto il lavoro amministrativo di paghe e stipendi ad Inaz", la quale, all'uopo, si avvale di consulenti del lavoro regolarmente iscritti all'albo professionale.
Di qui l'affermazione, nelle "Valutazioni conclusive", che detto servizio, "accanto ai servizi informatici, offre anche attività di consulenza"; peraltro, la conclusione che ne scaturisce è che la pubblicità, che ne viene fatta, è legittima, anche alla luce della legge n. 12/79, in quanto la Soc. Inaz Paghe dichiara espressamente di avvalersi di consulenti del lavoro. Con tale affermazione, l'Autorità si è discostata dal parere espresso dal Garante per la Radiodiffusione e l'Editoria, che aveva rilevato l'ingannevolezza di messaggi che prospettano "al pubblico la possibilità di ottenere dalla Inaz servizi in realtà riservati agli iscritti all'albo dei consulenti del lavoro".
Occorre, in primo luogo, stabilire se, effettivamente, il particolare servizio offerto dalla Inaz Paghe comporti l'esercizio di competenze proprie dei consulenti del lavoro.
Viene in evidenza la normativa contenuta nell'originaria versione della legge n. 12/79 [2].
L'art. 1 comma 1, in particolare, demanda ai consulenti del lavoro "tutti gli adempimenti in materia di lavoro, previdenza e assistenza sociale dei lavoratori".
L'unica eccezione a tale regola - che non riguarda la presente vicenda, stante l'incontroverso target dei clienti di Inaz Paghe - è quella contenuta nel successivo comma 4, che consente alle imprese artigiane e alle altre piccole imprese di affidare i suddetti adempimenti a servizi o centri di assistenza fiscale istituiti dalle rispettive associazioni di categoria.
Alla stregua di tale assetto normativo, e in presenza di un sempre maggiore sviluppo informatico, lo stesso Ministero del Lavoro, con due distinte e successive circolari del 1986, ha ammesso la legittimità dell'utilizzo, da parte dei consulenti del lavoro, dei centri elaborazione dati come "mero supporto tecnico", ovvero per le operazioni di calcolo e stampa.
In tal modo, non risulta minimamente intaccata la sfera di attribuzioni, comunque amplissima, dei consulenti del lavoro, così come configurata dalla legge n. 12/79.
Tale risultato, a ben vedere, non discende neppure dalle modificazioni previste dall'art. 58 comma 16 della legge 17 maggio 1999 n. 144 [3], che ha aggiunto un ulteriore comma all'art. 1 della più volte citata legge n. 12/79. Tali modificazioni, ratione temporis, non costituiscono un parametro di riferimento della determinazione in esame, atteso che la stessa è stata assunta in data anteriore all'entrata in vigore della novella legislativa.
Volendo, per completezza, esaminarle, deve osservarsi che esse, recependo le innovazioni già acquisite in sede interpretativa, hanno, in primo luogo, distinto le imprese in base alla loro dimensione, stabilendo che sia quelle piccole e medie, che quelle grandi, potessero demandare le (sole) operazioni di calcolo e stampa relative agli adempimenti di cui al primo comma, nonché "l'esecuzione delle attività strumentali ed accessorie" a centri di elaborazione dati, nei quali si presupponeva, in vario modo, il coinvolgimento dei consulenti del lavoro.
Alla stregua del quadro normativo innanzi definito, risulta evidente che un servizio quale il "full service", per sua natura, implica un'attività ben più complessa di quella, semplicemente strumentale e preparatoria, che, nell'attuale ordinamento, è ancora riservata direttamente agli esercenti l'attività professionale.
Quello che maggiormente rileva, nella specie, è che, trattandosi di valutare l'ingannevolezza del messaggio pubblicitario, occorre, appunto, verificare, con un giudizio prognostico, se il messaggio stesso sia suscettibile di indurre in errore i suoi naturali destinatari. La risposta non può che essere affermativa, atteso che, come del resto rilevato dalla stessa Autorità (e ancor prima dal Garante per la Radiodiffusione e l'Editoria), la comunicazione della Soc. Inaz Paghe porta inequivocabilmente a ritenere che le imprese le si possano rivolgere per l'assolvimento di tutti gli adempimenti relativi ai propri dipendenti.
Tale conclusione non è scalfita dalla circostanza, addotta dalla controinteressata, che l'art. 24 della legge 7 agosto 1997 n. 266, abrogando l'art. della legge 23 novembre 1939 n. 1815, ha fatto venire meno il divieto di esercizio delle attività professionali in forma societaria: è sufficiente, in proposito, osservare che Inaz Paghe non è una società di professionisti, ma una società che eroga servizi, sicché il rapporto contrattuale, di natura professionale, come osserva parte ricorrente, non è destinato ad instaurarsi fra il consulente del lavoro (singolo o associato) ed il cliente, ma fra quest'ultimo ed un soggetto terzo, che svolge un'attività imprenditoriale.
Per tutte le considerazioni esposte, il ricorso in esame si appalesa fondato e va accolto.
3) Vanno, pertanto, esaminate le argomentazioni difensive della controinteressata, proposte in forma di ricorso incidentale, rivolte direttamente nei confronti della disciplina contenuta nell'art. 1 della più volte citata legge n. 12/79, del quale si assume il contrasto sia con l'art. 41 comma 2 della Costituzione che con il principio comunitario della libera circolazione dei servizi.
La Soc. Inaz Paghe postula, in via prioritaria, un'interpretazione adeguatrice della normativa primaria, e, in via subordinata, la rimessione della questione di costituzionalità alla Corte Costituzionale. In ogni caso, afferma la prevalenza della disciplina comunitaria, con il conseguente obbligo di disapplicazione della legislazione nazionale.
Entrambe le questioni sono manifestamente infondate.
Quanto a quella costituzionale, è sufficiente osservare che l'art. 1 della legge n. 12/79, nella versione originaria (ma anche in quella risultante dalle modificazioni introdotte nel 1999 - cfr., in tal senso, Cons. Stato, VI Sez. 25 luglio 2001 n. 4088), laddove, per le "grandi" imprese (con più di 250 dipendenti), alle quali si rivolge la Soc. Inaz Paghe, riserva ai soggetti iscritti all'albo l'attività più propriamente consultiva - consistente, nella definizione datane dalla sentenza da ultimo citata ne "l'elaborazione concettuale e il controllo della correttezza degli adempimenti in materia lavoristica" - risponde ad un interesse meritevole di tutela che il Legislatore, nell'esercizio della sua discrezionalità, ha inteso salvaguardare, riservando l'attività stessa a soggetti che versino in particolari condizioni di affidabilità, garantite dall'iscrizione ad un apposito albo.
Quanto alla questione comunitaria, soccorrono i principi sanciti dalla recentissima decisione della Corte di Giustizia 17 ottobre 2002 nel procedimento C-79/01 (Payroll Data Service S.r.l. c. ADP GSI SA), che, in linea con un precedente della stessa Corte (25 luglio 1999 Causa C-76/90 Saeger c. Dennemeyer), demanda al giudice interno la valutazione della legittimità della privativa in tema di libera prestazione dei servizi e delle professioni, affermando, in particolare, che non possono considerarsi incompatibili con il Trattato disposizioni nazionali che impongano il possesso di determinate caratteristiche - professionali, culturali e tecniche - ai prestatori, laddove ciò sia giustificato dall'interesse, pubblico, dei destinatari dei servizi stessi e risulti proporzionato all'obiettivo che si intende raggiungere.
Pertanto, il ricorso incidentale è infondato e va rigettato.
Per l'effetto, il provvedimento impugnato va eliminato dal mondo giuridico.
Sussistono giusti motivi per disporre l'integrale compensazione delle spese di giudizio fra le parti.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Prima:
a) accoglie il ricorso proposto dal Consiglio Provinciale dell'Ordine dei Consulenti del Lavoro di Roma;
b) rigetta il ricorso incidentale di Inaz Paghe S.r.l.;
c) per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato nei limiti dell'interesse.
Compensa integralmente fra le parti le spese del presente giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 12 febbraio 2003.
Corrado CALABRO' Presidente
Antonino SAVO AMODIO Consigliere est.
Depositata in Segreteria il 15 maggio 2003